中國碳交易試點破冰之難

2011年10月底，中國國家發改委辦公廳下發了《關於開展碳排放權交易試點工作的通知》，批準北京、天津、上海、重慶4大直轄市，外加湖北、廣東、深圳等7省市，開展碳排放權交易試點工作。

據《21世紀經濟報道》報道，在此次公佈碳交易試點名單之前，很多省市已經在成立自己的碳排放權交易所或者能源環境交易所，絕大部分都計劃包含碳排放權交易，但已經成立的交易所，多數以企業自願碳排放交易、或操作清潔發展機制項目(CDM)為主，罕有實質性的碳市場操作。還有像成都、寧夏、新疆等地，要麼正在考慮成立相關的交易所，要麼計劃成立上海碳排放交易所分所。這些交易所有的甚至只有一個辦公室、一名工作人員。

圍繞碳交易的嘗試，盡管還難以走出準備階段，但已經不可避免地在中國升溫。

然而在確立為試點的地區或城市，碳交易是一潭難破的冰。

筆者對這些地區的試點主管部門——地方發改委進行了訪問，發現政策決心不小，但各地存在不同程度的諸多困難，其中不乏共性問題。管理機制、基礎數據形成渠道等都尚欠理順。碳交易和碳市場的實施前提——總量控制，無論在發達地區還是欠發達地區，都不同程度上帶來了影響經濟增長的擔心。

如廣東發改委一位人士所說，「沒有可借鑒的經驗，沒有合適的裁判，沒有盡善盡美的方案」。

從目前情況來看，2013年各試點開始啟動碳市場的目標，壓力相當大。

「一家管碳，一家管能源」。

目前，各試點碳交易方案設計都是以碳排放總量目標為前提。因為現在還未出台關於碳排放總量的強制性指標,所以要確定碳交易的法律地位,似乎應當與強制性的能效目標、或指導性的能源總量控制目標聯系在一起，這樣才能形成一個能夠流通的市場平臺。

而總量控制本身是一大挑戰，意味著能耗水平的「封頂」，對能耗與產能產值幾乎成正比的大部分省市的經濟結構來說，也就意味著經濟總量或增量的「封頂」。這與GDP帶動就業、提升地方經濟實力的慣性動力，顯然是有抵觸的。

最近能源局開始討論能耗總量目標，這被視為中國在減排力度和決心方面的最新寫照。然而即使41億噸標準煤的總量目標可以出台，這依然是一個指導性而非強制性的目標，並且指向於「十二五」計劃結束時的2015年。總的來說，總量控制是一個無法迴避、但註定不可能輕而易舉實現的目標。

中國自1949年以來，工業企業一直歸口在工信部管理，傳統的節能工作是其中毋庸置疑的內容。工業和信息化部下屬的各地經濟和信息化工作委員會，一般都主管著節能技術中心等傳統能效管理業務部門。發改委由於統籌管理項目的行政定位，而被賦予了環境資源方面的職能，設有環境資源司。

隨著應對氣候變化問題重要性的凸顯，原來設在發改委的應對氣候變化辦公室升格為應對氣候變化司，與之直接相關的碳減排相關事務，也就很難與發改委剝離得開。

在有些省市地區，如廣東省、天津市等，就形成了經信委和發改委「一家管碳，一家管能源」的格局。當總量控制被提上儀式日程，就很難避免協調難度的提高，有可能會帶來兩個目標的「脫節」，也可能使總量目標的強制性打折扣。

擔心碳交易成為「緊箍咒」。

7個試點，覆蓋了中國最具代表性的區域經濟水平及形態。各地均選取了重點用能企業或行業，反映出各自不同的經濟和能源消費結構。

例如，北京市的重點目標，是大型公共建築，熱力行業和製造業。作為人口密集的大城市，這與日本東京的碳交易體系思路相近。廣東的重點覆蓋目標，是當地的四大高排放行業——鋼鐵、陶瓷、電力、水泥，這是由其以製造業為基礎的經濟結構所決定的。

但這些不同地區，都具有對碳交易特別是總量目標限制經濟增長的擔憂。

一位地方發改委官員一語道破個中心事：「地方需要經濟增量，也就是碳排放增量。」。

天津科技大學能源環境與綠色發展研究中心主任孫振清教授說：「天津發展速度很快，有大量工程在上馬，排放增量比北京、上海要大。」他表示：限制排放總量目標，「不能影響招商引資，不能影響經濟發展」。

而一些試點地區經濟增長速度已經趨緩，「敢於」提出排放總量目標。但還有試點地區因為預計基礎設施建設仍然很多，對於未來排放增長的空間，不希望受到嚴格限制。

廣東發改委的魯姓官員認為：「廣東的區域發展不平衡，粵北山區的經濟水平在全國是最落後的，珠三角地區的經濟水平在全國是最發達的」。這些都是實施總量控制、碳交易制度設計的難點，在一定程度上，也是整個中國基礎情況的寫照。清華大學能源環境經濟研究所研究員周健認為：「發改委領導對交易的認識越來越清晰，但參與主體的認識有待提高。發改委和參與主體脫節，是一個問題。」此處提到的「參與主體」，主要指的是行業企業，它們是排放主體，卻在碳排放交易的設計過程中，比較少系統的參與和發出聲音。這有可能導致碳交易的出台和之後的執行，會面臨來自企業的阻力。

正如天津發改委一位官員所說：「對於進一步的節能潛力，企業還是有很多顧慮的。」。

此種情形之下，地方發改委置身兩難境地。一位天津發改委官員表示：「主管部門持積極慎重的態度。積極引進市場交易，但也慎重面對新事物。好，則有促進作用；不好，則容易挫傷企業積極性。」。

在出口加工企業集聚的廣東，其擔心是非常真切地的：「廣東是外向型經濟。勞動力價格一升高，企業馬上搬遷。」。

而相互比鄰的上海與浙江、江蘇，在製造業成本方面的競爭明顯，對企業外遷的擔心也是客觀存在的。特別是，如果臨近省市不在交易試點之列，則對「擠出」效應的擔心更加明顯，政策制定者壓力很大。

由此，有的地方發改委提出：對碳交易的影響缺少量化的估計。「希望能夠估計、量化碳交易的成本、碳價對經濟和民生的影響。」。

「無米之炊」？

數據是碳交易實施開展的「米」。 總量目標設計、企業配額分配等等，都需要全面、完整、可靠的數據作為依據。

來自天津發改委官員的描述，是這一問題的生動寫照：「自上而下算出來的數，和自下而上算出來的數，對不上。行業協會報上來的數，和排放清單的數，也對不上。」這是統計口徑和渠道不同的必然結果。

聽打‧逐字稿陳愛君